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教育公益性不能丢!企业兴办幼托机构面临诸多法律问题

盘州司法 2021-10-05 08:17:22

作者 法制日报记者 赵丽 卢伟



对话动机

上海携程亲子园幼教老师虐童案持续发酵。目前,案件仍在调查中,具体细节、责任有待相关部门认定。除了案件本身,由此延伸出的企业兴办幼托机构问题也成为舆论焦点。


随着全面二孩政策的施行,婴幼儿数量增多,家庭照顾任务加重,愁坏了双职工家庭。为此,一些地方鼓励企业单位自办幼儿园、托儿所,这不失为广大年轻父母的福音。不过,问题在于,企业办园属于什么性质、如何进行监管?围绕这些问题,《法制日报》记者与业内专家展开了对话。


对话人

储朝晖(中国教育科学院研究员)


姚金菊(北京外国语大学中外教育法研究中心执行主任)


田相夏(上海市法学会未成年人法研究会副秘书长)


褚宸舸(西北政法大学教授)


赵丽、卢伟(《法制日报》记者)



01

幼托领域存法律空白


记者:

在此次虐童事件中,携程亲子园成为焦点,一些讨论已然开始:在企业自身不“产出”优秀幼儿园教师的同时,企业主办的幼儿园有没有必要再开下去?在回答这个问题之前,我们可能先要搞清楚,企业办园,这个园是指幼儿园还是幼托机构?企业是否有资格兴办幼儿园?


储朝晖:

幼儿园与托管机构最大的差异在孩子的年龄上。我们将招收3至6岁孩子的机构称为幼儿园,将招收0至3岁孩子的称为托管机构。


携程亲子园属于托管机构,类似企业办的亲子园无疑是商业性质的,从某种意义上说,不归地方教委管。目前,企业有幼儿园办学资质。


姚金菊:

教育法里有学前教育和义务教育,不过对学前教育的定义并不明晰。从幼儿园管理条例的规定来看,幼儿园招收的是3周岁以上的儿童。所以,我们把招收3周岁以下儿童的机构称为亲子园。从这个角度来说,这是法律的一个空白处。


根据民办教育促进法,企业办学在资质上是没有问题的。就幼儿园来说,幼儿园管理条例中有关于办学资质的规定。不过,对于这种托管类型的机构,目前还没有相关规定。


田相夏:

现在说法很多,其中一种说法是企业办的亲子班就是幼托班,不需要办学资质。


记者:

也就是说,对于招收3岁以下幼儿的机构,目前没有明确法律规定,现行政策法规也不明晰。或者说,招收3岁以下幼儿的幼托机构处于法律的灰色地带、监管政策不明。


姚金菊:

从国家层面来说,目前特别明确的、专门针对幼托行业的政策法规是没有的,地方上是否有相关规定有待考察。不过,一些基本教育理念是有的,例如教育法中的相关规定等。


这也涉及另外一个问题:全面二孩政策已经实施,但基础设施、政策法规等方面是否也做好了准备?对大城市来说,人们的生活压力逐渐增大,企业是否也考虑做一些事情,而不是像以前把诸如教育类的问题和职责全部转移给国家。


田相夏:

这其实是一个法律规定的盲区,我们应该将携程亲子园事件作为契机进行完善。


义务教育归教委管,但这种幼托班也需要政府部门监管。比如,教育部门应该与工商行政管理部门协商,探讨如何规制幼托机构。幼托机构如果是营利的,那就归工商部门管;如果是为了职工解决福利,还是应该归教委管。



02

教育公益性不能丢


记者:

据报道,目前,一些企业兴办幼托机构,其目的是为了解决员工的后顾之忧,帮助员工更积极地投入工作,通过这种“人性化”的管理来为员工谋取福利。不过,在幼托行业法律、政策不明晰的情况下,企业办园有没有必要继续或者推广?企业办园如何回归教育本质、让孩子健康成长?


褚宸舸:

党的十九大报告提出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这个矛盾也反映在托幼问题上。企业亲子工作室,是在职工需求集中且有条件的企业、园区、楼宇等处开展子女的晚托、暑托、寒托等各类形式的托育服务,属于群众自利或自益性的行为。


据报载,一些企业亲子工作室员工以互助会的形式自愿成立照看组织,企业提供一定的支持角色。这就需要在法律上厘清政府、企业、家长、工作室几方的权利义务关系。企业亲子工作室存在一系列的问题,最重要的问题并不是简单的场地和人力物力投入,而是资质确定、责任风险承担问题。亲子工作室不应按照幼儿园标准来设定,要保障基层群众多方面、多层次的需求。


姚金菊:

教育回归到社会,教育关系大众。于是,我们修改了民办教育促进法,让教育对社会开放。后续的问题就是如何制定行之有效的制度来保障教育,保障教育自身的公益性。不管是营利性的还是非营利性的机构,教育的公益性是不能丢的,而且公益也并意味着不可以盈利。


首先,关于教育机构的准入条件,我们是有规定的,可能目前存在还需进一步细化的问题。


其次,在人员的准入上,教师资质问题需要审核,例如保育员资质、教师资格证等。


第三,亲子园如何做到有效管理也是重要的方面。例如,我们是否可以利用技术让家长看到孩子在幼儿园的录像?


最后,从家长的层面来说,对孩子的关注是最重要的。尽管现在家长很忙,但有时候可能一两句话就能够发现问题,问问孩子今天是不是开心、今天幼儿园有什么事情。有些孩子尽管很小,但情绪的变化还是能够看出来。



03

第三方模式如何监管


记者:

更进一步说,企业兴办幼托机构应选择什么方式更合适、对孩子更安全,是自营还是委托第三方?


姚金菊:

托管方式将来一定是多元化的,没有哪种方式是绝对安全的,企业要找到适合自己的方式。例如,有的企业愿意投入资金建立自己的托管机构,还有一些企业采用加盟的方式运作,这些都是可以的。


问题在于,有的企业作为出资方,同时又是使用方,在这种情况下,如何通过制度设定构建安全的环境?一方面,作为投资方,企业会考虑成本和收益;另一方面,企业的员工在使用,企业是不是应该搭建管理机制、投入管理成本,这些都是企业应该考虑的。现在我们强调目标制,企业做了这件事,我们更关心的是最终能否达到之前设定的目标。


储朝晖:

选择哪种方式并不重要,每种方式都有存在的必要性和合理性,关键在于管理机制、监督机制的建立。如果没有合理的、有效的监督机制,哪种方式都可能存在隐患。相反,如果有行之有效的监管方法,哪种方式都可以成为企业的选择。


田相夏:

我觉得,如果企业委托第三方,那肯定是通过招标或者选取市场上比较好的培训机构,选取过程应更加规范些,在选择相关合作单位方面应更透明。


另外一点,企业在选择好相关合作单位后,也要加强过程监控。比如更透明的展示,日常运营过程中的一些问题或日常运营过程中的流程一定要透明。企业在选取相关培训机构人员时也要更加严格。


记者:

根据目前携程给出的官方意见,携程接下来将积极寻找优质、负责、专业的第三方管理机构,未来为孩子提供更好的服务。这也就意味着携程接下来会通过第三方管理机构的引入来重新运营亲子园。企业如果选择第三方管理机构,如何保证选择过程透明、公开?在资质的选择、人员选拔方面应以哪些标准、规范为条件?


姚金菊:

在没有法律规定的情况下,企业是有自主权的。从做好这件事的角度来说,企业可以与利益相关者合作,第一就是家长,因为家长是最关心孩子的。比如,企业可以借鉴一些幼儿园推行的家委会制度,企业也可以把这方面的工作纳入到日常工作的范围内。


需要明确的是,我们不能给企业约束,不能介入企业内部的自主权。我们能做的是,保证这些机构在进入企业选择视野时,是真正符合相关资质要求的。


从法律制定来说,未来可以推行从地方到全国的办法。地方可以先出台相关的地方性法规,如果法规政策趋于成熟,可以在全国范围内推广。


储朝晖:

从第三方托管机构的选拔上来说,作为主体的企业可以联系第三方监测机构。具体来说,就是对要合作的托管机构进行审查,包括是否符合托管机构的标准、硬件设施及人员资质是否达到标准等方面。然后进行比对,慎重选择,找到一家真正能提供专业服务的机构。



04

政府部门有哪些义务


记者:

如果是通过政府机构牵线购买社会化服务来安排员工子女托育,牵线的政府机构需要承担怎样的责任?政府相关部门为企业牵线后,在办学全程是否需要进行监督?


储朝晖:

首先,牵线购买社会服务的政府部门要对这类服务机构进行一个性质背书,也就是明确服务机构是什么性质,是幼儿园还是托管机构。


其次就是牵线过程中的选择问题。政府部门以怎样的标准选择提供服务的机构,这些机构是否具备办学条件、能否提供专业安全的服务等问题都需要慎重考量。


当然,有效监督也是一个重要的保证。就是说,政府部门一旦选择为企业牵线去购买社会服务,就不能只做其一不做其二,要将后续的监督纳入整个服务过程中。


姚金菊:

政府部门有义务或者说可以提供信息进行指导,但这种指导更多的是积极意义上的,而非消极意义。也就是说,政府部门可以为企业提供信息,但无法对企业提出要求。进一步讲,政府部门有义务慎重地提供信息,但政府部门的能力毕竟有限。所以,如果一味强调政府部门的职责,就会出现以后政府部门无法办事的结果。


现在,我们面临的一个新的问题是:政府部门在购买服务时如何做到不忘初心、提供更好的服务。这涉及到政府部门慎重选择信息的义务、政府部门的事后监管以及全社会共治。


记者:

另一个与政府部门有关的话题是,如何提高幼教师资力量。毕竟,不管是公办幼儿园还是企业办园,幼教师资力量都是非常重要的。


褚宸舸:

国外幼师门槛高、待遇好,当然考核也比较严格。但是我们有自己的国情,一是人多,需求量大;二是有些地方政府财政困难;三是群众有不同层次的需求,有些人强调价格便宜,有些人看重教育质量。所以,不能简单模仿外国,要因地制宜,不能一刀切。


另外,以下经验是共通的:首先,通过良好的待遇和社会地位吸引优秀人才进入幼师队伍。其次,引入竞争机制,使不同幼儿园、同一幼儿园教职工具有优胜劣汰意识。再次,政府部门应稳定教师队伍,满足公众对教育的需求。最后,政府部门应制定明确的规定,既要规范办园行为,也要规定政府部门的支持、监督责任。